Главная » 2013 » Июнь » 26 » Новое заключение МинЭкономРазвития России на проект поправок в 54-ФЗ.
09:14
Новое заключение МинЭкономРазвития России на проект поправок в 54-ФЗ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, рассмотрело проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – проект акта), направленный Минфином России (далее – разработчик) на оценку регулирующего воздействия, и сообщает.
1. Цели и области предлагаемого проектом акта регулирования
Проект акта подготовлен разработчиком во исполнение пункта 61 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2012 г., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2011 г. № 2425-р, предусматривающего внесение изменений в Федеральный закон от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» (далее – Федеральный закон № 54-ФЗ) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях оптимизации регулирования в сфере применения контрольно-кассовой техники, а также пункта 12 плана мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в целях противодействия уклонению от уплаты налогов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2012 г. № 2250-р, предусматривающего совершенствование порядка применения контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт. В соответствии с предлагаемым проектом акта регулированием, в частности, предусматривается осуществление поэтапного перехода в 2014 – 2016 годах на применение контрольно-кассовой техники, оснащенной функцией передачи информации. По информации разработчика, представленной в пояснительной записке, в соответствии с проектом акта также предусматривается уточнение требований к контрольно-кассовой технике и обязанностей организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих контрольно-кассовую технику, введение обязанностей оператора фискальных данных, уточнение составов административных правонарушений и административной ответственности в сфере применения контрольно-кассовой техники.
2. Основные группы субъектов предпринимательской и иной деятельности, интересы которых могут быть затронуты предлагаемым регулированием.
Предлагаемое проектом акта регулирование, полагаем, затронет интересы лиц, применяющих контрольно-кассовую технику при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт с покупателем (клиентом) при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг, а также интересы операторов связи, российских производителей контрольно-кассовой техники (их количество, по информации Российской ассоциации производителей кассовой техники (РАПКаТ), насчитывает 32 субъекта), центров технического обслуживания контрольно-кассовой техники (порядка 3 000 субъектов). По данным РАПКаТ, ежегодный объем производстваконтрольно-кассовой техники российскими производителями составляет более 200 тыс. единиц. По информации ФНС России, по состоянию на 1 января 2013 г. в налоговых органах зарегистрировано 2 554 тыс. единиц контрольно-кассовой техники, в том числе 851 тыс. единиц (33%), применяемых индивидуальными предпринимателями. Предлагаемые проектом акта изменения затронут расчеты между субъектами рынка с применением контрольно-кассовой техники, в частности, в сфере розничной торговли, общественного питания, платных услуг населению. По информации Росстата, в 2011 г. оборот розничной торговли торгующих организаций и индивидуальных предпринимателей (без учета розничной торговли на розничных рынках) составил 16 876,7 млрд. рублей, оборот в сфере общественного питания – 903,3 млрд. рублей, оборот в сфере платных услуг населению – 5 540 млрд. рублей.
3. Возможные последствия от введения предлагаемого регулирования
На основании проведенного анализа следует отметить, что предложенный к рассмотрению проект акта имеет отдельные значимые недостатки, которые в условиях масштабности предлагаемого регулирования повлекут существенные затруднения и ограничения для субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также будут являться барьерами для достижения заявленных целей регулирования. По результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта считаем необходимым отметить следующее.
3.1. Оценка возможных проблем функционирования контрольно-кассовой техники в связи с введением нового регулирования 3.1.1. На текущий момент к контрольно-кассовой технике, используемой при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт (далее – контрольно-кассовая техника) относятся контрольно-кассовые машины, оснащенные фискальной памятью, электронно-вычислительные машины, в том числе персональные, программно-технические комплексы (статья 1 Федерального закона № 54-ФЗ). В соответствии с проектом акта предусматривается установить, что к контрольно-кассовой технике относятся контрольно-кассовые машины, электронно-вычислительные машины, в том числе персональные, программно-технические комплексы, оснащенные функцией передачи информации и (или) функцией фиксации информации. Таким образом, согласно проекту акта предлагается подразделить всю используемую контрольно-кассовую технику на контрольно-кассовую технику с функцией передачи информации и контрольно-кассовую технику с функцией фиксации информации. При этом проектом акта вводится ограничение на использование контрольно-кассовой техники с функцией фиксации информации. Так, пункт 2 статьи 10 Федерального закона № 54-ФЗ предлагается изложить в редакции, предусматривающей, что «контрольно-кассовая техника с функцией фиксации информации может применяться до 1 июля 2016 года и подлежит снятию с регистрации в налоговом органе после указанного срока, за исключением контрольно-кассовой техники с функцией фиксации информации, применяемой в отдаленных от сетей связи местностях (за исключением городов), указанных в перечне, утвержденном законодательным (представительным) или исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации». В отношении указанных норм считаем необходимым отметить следующее: 1) обозначенный проектом акта срок, ограничивающий использование контрольно-кассовой техники с функцией фиксации информации 1-м июля 2016 г., представляется недостаточным. Обращаем внимание на необходимость установления в проекте акта достаточного переходного периода (например, до 2021 г.) для приведения субъектами предпринимательской и иной деятельности бизнес-процессов в соответствие с проектируемыми нормами, реализация которых, полагаем, нуждается в создании надлежащей инфраструктуры, способной обеспечить собственникам контрольно-кассовой техники необходимые условия для перехода в добровольном порядке к использованию контрольно-кассовой техники с функцией передачи информации; 2) вводимые проектом акта ограничения по использованию контрольно-кассовой техники с функцией фиксации информации, полагаем, повлекут необоснованные убытки собственников контрольно-кассовой техники, в связи с вынужденным выведением из эксплуатации такой контрольно-кассовой техники с не истекшим сроком полезного использования; 3) кроме того, в представленной редакции пункта 2 статьи 10 Федерального закона № 54-ФЗ представляется неясным, что понимается под «отдаленными от сетей связи местностями». Считаем необходимым обратить внимание на неравномерную обеспеченность сетью Интернет в регионах Российской Федерации. Так, по информации ОАО «Связьинвест», по отдельным субъектам Российской Федерации данные по обеспеченности сетью Интернет, в частности, следующие: город Москва и город Санкт-Петербург – 80%, Республика Алтай – 13%, Республика Тыва – 11%, Чукотский Автономный округ – 15%, Ингушетия – 2%-3%. Таким образом, очевидно, что даже в крупных городах Российской Федерации не существует полной обеспеченности сетью Интернет. С учетом изложенного, полагаем, что реализация в полном объеме предлагаемых проектом акта решений представляется затруднительной. 3.1.2. В соответствии с проектом акта вводится следующее определение понятия контрольно-кассовой техники с функцией передачи информации – это «контрольно-кассовая техника, обеспечивающая передачу в неизменном виде через оператора фискальных данных в адрес налоговых органов в электронном виде информации о наличных денежных расчетах и (или) расчетах с использованием платежных карт». Вместе с тем, представляется неясным, что понимается под передачей данных «в неизменном виде». Проектом акта не определены функциональные требования (в том числе, технические) к контрольно-кассовой технике с функцией передачи информации (проектируемая статья 4 Федерального закона № 54-ФЗ), По оценкам субъектов предпринимательской деятельности, реализация вводимых проектом акта норм потребует модернизации или замены действующей в настоящее время контрольно-кассовой техники. Согласно представленной в рамках публичных консультаций информации, на настоящий момент затраты на приобретение одной единицы контрольно-кассовой техники составляют от 11 тыс. рублей до 15 тыс. рублей и ежегодные затраты на эксплуатацию и обслуживание одной единицы ККТ – от 7,5 тыс. рублей до 13,5 тыс. рублей. По оценкам экспертов, предлагаемое регулирование может повлечь, в частности, удорожание стоимости единицы контрольно-кассовой техники до 30 тыс. рублей, а также следующие дополнительные затраты для пользователя: затраты на оплату услуг в связи с обязательным подключением контрольно-кассовой техники к сетям связи (от 10 тыс. рублей до 15 тыс. рублей), затраты на оплату услуг оператора фискальных данных на обработку фискальных данных (до 13 тыс. рублей), затраты на обеспечение защиты передаваемой информации (от 4 тыс. рублей), в том числе на формирование электронной подписи, на антивирусную программу и другие возможные затраты. Таким образом, совокупные минимально возможные затраты субъектов предпринимательской деятельности по приведению бизнес-процессов в соответствие с требованиями проекта акта составят порядка 76 млрд. рублей (совокупные минимально возможные затраты для 2 554 тыс. единиц контрольно-кассовой техники, зарегистрированных в настоящее время в Российской Федерации). Наряду с этим, считаем необходимым обратить внимание, что в виду отсутствия соответствующих требований к контрольно-кассовой технике и инфраструктуры, обеспечивающей ее функционирование, велики риски неисполнения требований с момента проектируемого вступления в силу проекта акта при одновременном планируемом увеличении штрафных санкций. В условиях указанных неопределенностей, полагаем, необоснованным усиление административной ответственности, возлагаемой на субъектов предпринимательской деятельности. С учетом изложенного, считаем невозможным оценить в полном объеме предполагаемые расходы субъектов предпринимательской деятельности – пользователей контрольно-кассовой техники, что может рассматриваться для них как избыточное ограничение. 3.1.3. В соответствии с проектом акта предусматривается установить следующее: «Государственный реестр контрольно-кассовой техники (далее - Государственный реестр) – перечень сведений о моделях контрольно-кассовой техники с функцией фиксации информации, применяемой на территории Российской Федерации». Таким образом, согласно проекту акта контрольно-кассовая техника с функцией передачи информации не будет подлежать включению в Государственный реестр и, соответственно, прохождению необходимой экспертизы. Полагаем, что указанные нововведения могут иметь ряд негативных последствий, в частности, могут возрасти риски появления на рынке контрольно-кассовой техники, не соответствующей определенным требованиям, и, соответственно, введения пользователей контрольно-кассовой техники в заблуждение в части применения такой техники, а также риски ослабления контроля за применением контрольно-кассовой техники. С учетом изложенного, считаем, что вопрос о порядке включения контрольно-кассовой техники в Государственный реестр нуждается в дополнительной проработке. 3.1.4. В соответствии с проектом акта предлагается установить, что кассовый чек и контрольная лента являются первичными учетными документами, выполненными контрольно-кассовой техникой на бумажном носителе и (или) в форме электронного документа. Согласно пункту 5 статьи 9 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Федеральный закон «О бухгалтерском учете») первичный учетный документ составляется на бумажном носителе и (или) в виде электронного документа, подписанного электронной подписью. В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (далее – Федеральный закон «Об электронной подписи») информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от «Об электронной подписи» информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью или неквалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия. Учитывая, что такие случаи проектом акта не устанавливаются, то в силу пункта 5 статьи 9 Федерального закона «О бухгалтерском учете» и пункта 1 статьи 6 Федерального закона «Об электронной подписи» потребуется, чтобы каждый кассовый чек и каждая контрольная лента, выполненные в форме электронного документа, подписывался квалифицированной электронной подписью. В связи с этим, по оценкам экспертов, суммарное увеличение стоимости единицы контрольно-кассовой техники, обеспечивающей формирование электронной подписи, может составить не менее 3 000 рублей, а увеличение затрат на квалифицированный сертификат электронной подписи может составить не менее 2 000 рублей в год. Полагаем нецелесообразным возложение указанных дополнительных расходов на субъектов предпринимательской деятельности, в связи с чем считаем, что в этой части проект акта нуждается в доработке. 3.2. Оценка возможных последствий в связи с введением требований в отношении обработки и передачи фискальных данных. 3.2.1. В соответствии с проектом акта предлагается функции по обработке фискальных данных возложить на оператора фискальных данных. Проектом акта предусматривается, что фискальные данные – это информация о наличных денежных расчетах и (или) расчетах с использованием платежных карт, с присоединенным к ней фискальным признаком. Факт осуществления между пользователем и покупателем (клиентом) наличного денежного расчета и (или) расчета с использованием платежных карт подтверждается первичным учетным документом - кассовым чеком (пункт 2 проектируемой статьи 1 в части определения понятия «кассовый чек»). Вместе с тем, статьей 313 Налогового кодекса Российской Федерации содержание первичных документов отнесено к налоговой тайне. С учетом изложенного, полагаем, что на оператора фискальных данных возлагаются обязанности по обработке данных, являющихся налоговой тайной. Вместе с тем, в проекте акта не учтены требования законодательства в части доступа и соблюдения оператором фискальных данных налоговой тайны. 3.2.2. Статью 5 Федерального закона № 54-ФЗ предлагается дополнить пунктом 3, в соответствии с которым на организации и индивидуальных предпринимателей, применяющих контрольно-кассовую технику с функцией передачи информации, предусматривается возложить обязанность по заключению договора (контракта) с оператором фискальных данных на обработку фискальных данных. Вместе с тем, в перечень указанных обязанностей не включены обязанности оператора фискальных данных перед пользователем контрольно-кассовой техники, в том числе обязанность по заключению договора с пользователем контрольно-кассовой техники, не установлена ответственность оператора фискальных данных, представляются не ясными требования к такому оператору. Проектом акта не определены критерии отбора оператора, аккумулирующего и обрабатывающего фискальные данные. С учетом изложенного считаем, что проект акта нуждается в существенной доработке. 3.2.3. В соответствии с проектируемой статьей 5.1 на оператора фискальных данных возлагается обязанность по осуществлению ежедневной передачи фискальных данных в адрес налогового органа. Полагаем, что при разработке проекта акта не были проанализированы возможности сетей связи по передаче фискальных данных в необходимых объемах, а также возможности потенциального оператора, способного по действующим каналам связи принимать, обрабатывать, а также передавать получаемые в режиме «он-лайн» данные в предполагаемых масштабах. Так, по данным участников публичных консультаций, в настоящее время максимальная частота печати кассовых чеков в применяемой в настоящее время контрольно-кассовой технике составляет 14 чеков в минуту, объем печатаемых кассовых чеков в год всей контрольно-кассовой техникой составляет 50 млрд. чеков. Среднегодовой объем фискальных данных, регистрируемый одной применяемой единицей контрольно-кассовой техники составляет 1 мегабайт в год. Максимальный объем фискальных данных, регистрируемый всей контрольно-кассовой техникой, применяемой в Российской Федерации составляет, по экспертным оценкам, 1,5 терабайта в год. Полагаем, что в отношении предполагаемых объемов передаваемой информации проект акта требует дополнительной проработки. 3.2.4. Проект акта не вносит ясности в части решения ряда существенных вопросов, а именно, в отношении обеспечения безопасности и достоверности передаваемых фискальных данных, источников финансирования передачи фискальных данных, а также количества операторов фискальных данных, которые будут функционировать, направлений взаимодействия налоговых органов с оператором фискальных данных. Полагаем, что обеспечение функции передачи фискальных данных – это зона ответственности налоговых органов, а не субъектов предпринимательской деятельности, включая собственников контрольно-кассовой техники. Вместе с тем, работа налоговых органов с огромным объемом информации может потребовать расширения штата сотрудников. С учетом изложенного, считаем, что реализация норм проекта акта в представленной редакции в части введения требований по передаче фискальных данных повлечет ряд существенных пробелов в регулировании и, соответственно, негативные последствия для субъектов предпринимательской деятельности.
4. Выводы о результатах оценки регулирующего воздействия проекта акта.
По результатам оценки регулирующего воздействия проект акта содержит положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. 5. Публичные консультации.
В рамках оценки регулирующего воздействия проекта акта в период с 14 мая 2013 г. по 27 мая 2013 г. проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В частности, проект акта размещался на официальном сайте Минэкономразвития России, а также направлялся в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», иным субъектам предпринимательской и иной деятельности, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, 29 мая 2013 г. по результатам публичных консультации по проекту акта проведено совещание с субъектами предпринимательской и иной деятельности.
Справка о результатах публичных консультаций прилагается. Приложение: на 6 л. в 1 экз.
О.В. Фомичев
О.Ю. Морозова (499)795 64 56 Департамент оценки регулирующего воздействия
