ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным и городским наземным электрическим транспортом»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным и городским наземным электрическим транспортом» (далее – законопроект) подготовлен в соответствии с поручениями Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 1 августа 2014 г. № 1 и от 25 июня 2015 г. № ИШ-П9-4182, пунктов 9, 11 плана мероприятий, направленных на снижение смертности населения от дорожно-транспортных происшествий, утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 4 августа 2015 года № 5063п-П9, а также в целях уточнения отдельных положений статьи 20  Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон).
В настоящее время крайне обострилась проблема, связанная с аварийностью на автомобильном грузовом и пассажирском  транспорте. Особую тревогу вызывает рост особо тяжких ДТП. Так, только за 7 месяцев 2015 года с участием пассажирского автотранспорта произошло 28 таких ДТП (в 2014 г. - 19), в которых погибло 98 чел. (в 2014 г. - 62) и было ранено 402 чел. (в 2014 г. - 311).
Доля дорожных происшествий, совершенных по вине водителей грузового и пассажирского транспорта составляет 9,7 % от общего числа ДТП (6676), погибших в них 9,8 % от общего числа погибших в ДТП (811 человек), пострадавших 10 % от общего числа раненых в ДТП (9028 человек).
При этом в 2015 году наблюдается тенденция увеличения количества ДТП по вине водителей автобусов на 7 % (2196 ДТП) в сравнении с аналогичным периодом прошлого года, в которых погибших на 31,5 % (142 чел.) и пострадавших на 10,3 % (3362 чел.) больше.
Как показывает анализ, причиной подавляющего большинства происшествий является «человеческий фактор» - это, прежде всего, нарушения водителями Правил дорожного движения, нарушение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований законодательства в сфере транспорта и безопасности дорожного движения.
Статьей 20 Закона установлены основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.
При этом требования, установленные частью 1 статьи 20 Закона, относятся ко всем юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, а требования части 4 статьи 20 Закона только к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.
Вместе с тем существует неоднозначность в определении групп требований, обязательных для исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими различные виды деятельности, связанные с эксплуатацией транспортных средств - например, при перевозках пассажиров и грузов для собственных нужд, при управлении транспортными средствами для индивидуальных нужд водителей (например, руководителей предприятий, инспекторов, разъездных контролеров, бухгалтеров, юристов, различного рода консультантов, управляющих автомобилем самостоятельно), при управлении специальными и специализированными транспортными средствами (например, автокранами, транспортными средствами, оснащенными кранами-манипуляторами или подъемниками с рабочими платформами, транспортными средствами для обслуживания нефтяных и газовых скважин, передвижными лабораториями и мастерскими и т.п.) с целью доставки их к месту использования, при управлении транспортными средствами индивидуальными водителями в рекламных целях, с целью «обкатки» и т.д. Очевидно, что при указанных формах эксплуатации транспортных средств также должны соблюдаться определенные требования по обеспечению безопасности дорожного движения.
В связи с этим законопроектом предлагается перегруппировать и частично переформулировать требования пунктов 1 и 4 статьи 20 Закона, предусмотрев в пункте 1 нормы по наличию должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, обеспечению соответствия работников профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок пассажиров и грузов, а также организации и проведению предрейсового контроля технического состояния транспортных средств, исключив соответствующие нормы в пункте 4 статьи 20.
Кроме того, предлагается ввести понятия «пассажир» и «груз», что позволит распространить на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требования по перевозке пассажиров и грузов, в том числе для собственных нужд данных субъектов экономической деятельности.
Также законопроектом предлагается перенести требования, устанавливающие обязанность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей соблюдать Правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, из части 1 в часть 4 статьи 20 Закона (по принадлежности к деятельности, связанной с перевозкой пассажиров и грузов), распространив их действие на юрлиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров легковыми автомобилями по заказу, автобусами, троллейбусами, трамваями, легковыми такси и (или) грузов.
Статьей 20 Закона предусмотрена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, обеспечивать наличие помещений и оборудования, позволяющих осуществлять стоянку, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или заключение договоров со специализированными организациями о стоянке, техническом обслуживании и ремонте транспортных средств.
Между тем, формулировка «обеспечивать наличие помещений и оборудования» является юридически некорректной и неоднозначной. Кроме того, требованием обеспечивать стоянку и техническое обслуживание транспортных средств лишь в определенных местах, оборудованных соответствующим образом, необходимо обязать не только перевозчиков пассажиров и грузов, но и всех эксплуатантов транспортных средств, использующих эти транспортные средства в самых разнообразных целях.
В этой связи законопроектом предлагается для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств (пункт 1 статьи 20), установить обязанность обеспечивать стоянку транспортных средств на время ежедневного (междусменного) отдыха водителей, а также на время иного простоя транспортного средства продолжительностью более восьми часов только на специализированных парковках.
Требования к таким парковкам предлагается установить Минтрансу России.
При этом предлагается ввести Единый государственный реестр специализированных парковок, ведение которого предлагается возложить на уполномоченное Минтрансом России федеральное бюджетное учреждение, порядок ведения такого реестра установить Минтрансу России.
Указанное, позволит обязать субъектов транспортной деятельности обеспечивать стоянку транспортных средств в строго закрепленных местах (специализированных парковках). К самим же специализированным парковкам будут подготовлены требования, предусматривающие возможность осуществлять предрейсовый контроль технического состояния транспортных средств, а также могут быть установлены дополнительные требования по возможности медицинского обеспечения и возможности осуществления отдыха водителей.
Пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – 196-ФЗ) установлено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств обязаны обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения.
Пунктом 4 статьи 20 196-ФЗ установлено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, должны организовывать и проводить предрейсовый контроль технического состояния транспортных средств.
При этом не определены полномочия по установлению порядка проведения предрейсового контроля технического состояния
В этой связи законопроектом предлагается закрепить указанные полномочия за Минтрансом России.
Также законопроектом предлагается дополнить статью 20 Закона новым пунктом 5, устанавливающим обязанность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств наземного электрического транспорта, обеспечивать соблюдение правил эксплуатации наземного электрического транспорта. Полномочие по установлению указанных правил законопроектом предлагается закрепить за Минтрансом России.
В настоящее время существуют изданные Минтрансом России согласованные МВД России Правила технической эксплуатации троллейбуса, утвержденные распоряжением Минтранса России от 26 марта 2001 г. № АН-20-р, и Правила технической эксплуатации трамвая, утвержденные распоряжением Минтранса России от 30 ноября 2001 г. № АН-103-р. Указанные документы, не являясь нормативными правовыми актами, носят рекомендательный характер, морально устарели и изначально не учитывали целого ряда связанных с обеспечением безопасности дорожного движения существенных вопросов, касающихся обеспечения безопасной эксплуатации трамвайного путевого хозяйства, устройств сигнализации, централизации и блокировки, контактных сетей троллейбусов и трамваев и т. д.
Кроме того, в статье 20 Закона применяются термины, не имеющие четкого законодательного определения - «требования, обеспечивающие безопасность дорожного движения», «требования безопасности дорожного движения». Законопроектом предусмотрено их частичное исключение и частичная замена юридически корректным термином «требования законодательства о безопасности дорожного движения и о техническом регулировании».
В Российской Федерации значительное количество грузовых автомобилей и автобусов на праве собственности или ином вещном праве принадлежат физическим лицам, которые осуществляют эксплуатацию этих автобусов и грузовых автомобилей на дорогах общего пользования, осуществляют перевозки пассажиров и грузов. Сегодня доля автобусов и грузовых автомобилей, принадлежащих физическим лицам составляет 47 %. Т.е. около половины автобусов и грузовых автомобилей не попадает под нормативно-правовое поле, предусмотренное для перевозчиков – юрлиц и индивидуальных предпринимателей. В частности, статистические данные свидетельствуют о значительном увеличении количества автобусов, находящихся в собственности физических лиц и соответствующим снижением автобусов юридических лиц. В 2014 году число автобусов, принадлежащих физлицам (440 198 единиц), превысило количество автобусов юридических лиц (437 873 единиц). При том, что в 2008 году таких автобусов принадлежало физлицам 410 506, юрлицам 483 627, в 2010 году 428 333 и 465 480 единиц соответственно.  Указанные цифры могут свидетельствовать об уходе перевозчиков от выполнения более жестких требований в сфере безопасности дорожного движения и более высокой ответственности за их нарушение. Между тем, какие-либо дополнительные требования по обеспечению безопасности дорожного движения для указанных физических лиц не установлены.  В связи с этим статью 20 Закона предлагается дополнить новым пунктом, предусматривающим распространение ряда требований, действующих в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих автобусы или грузовые автомобили. В частности, предлагается обязать указанных физических лиц:
осуществлять стоянку транспортных средств на время простоя транспортного средства продолжительностью более восьми часов только на специализированных парковках;
обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям законодательства о безопасности дорожного движения и о техническом регулировании и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения;
обеспечивать исполнение установленной обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств;
оснащать транспортные средства тахографами.
Кроме того, предлагается возложить на физических лиц, имеющих на праве собственности или ином вещном праве автобусы или грузовые автомобили, обязанность соблюдения норм непрерывного управления автобусом или грузовым автомобилем и перерывов в таком управлении. Полномочие на установление соответствующих норм предлагается закрепить за Правительством Российской Федерации.
Предлагаемые нормы для физических лиц позволят установить единые требования к перевозчикам вне зависимости от формы собственности организации и принадлежности транспортных средств при том, что нарушения требований по безопасности дорожного движения, безопасности перевозок пассажиров и грузов влекут вред одинаковой степени тяжести – гибель и ранение людей. В частности, трагедия в Чеченской Республике 21 июля текущего года, в которой водитель частного микроавтобуса не справился с управлением и допустил падение транспортного средства в пропасть, привело к гибели 10 и ранению 8 человек.
Статьей 2 законопроекта предлагается установить ответственность за нарушение данных требований.
Кроме того, в соответствии с пунктом 11 плана мероприятий, направленных на снижение смертности населения от дорожно-транспортных происшествий, утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 4 августа 2015 года № 5063п-П9, в статье 2 законопроекта предлагается закрепить требование административного приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом, при выявлении у них неоднократных грубых нарушений требований Федеральных законов "О безопасности дорожного движения", "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" и изданных во исполнение их нормативных правовых актов, в том числе предусматривающую дисквалификацию должностных лиц, несущих ответственность за эксплуатацию транспортных средств. Соответствующие изменения предлагается закрепить в статье 11.14.2 и 12.31.1 КоАП.
При этом ранее, Минтрансом России был подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом». Данным законопроектом статья 12.31.1 КоАП дополнена новыми частями 4-6. С учетом норм настоящего законопроекта статья 12.31.1 КоАП дополнена частью 10 определяющей ответственность за повторное нарушение административного правонарушения, предусмотренного частями 1-9 данной статьи.
Ответственность за нарушение частей 1-9 статей 12.31.1 предлагается закрепить за МВД России, за нарушение статьи 12.31.1 в целом за Федеральной службой по надзору в сфере транспорта.

Обсуждение здесь.